论共青团协管青少年宫事务的必然性
刘胡权
（中国青少年宫协会，北京 100051）
[摘要]从理论上看，共青团协助政府统筹和管理青少年宫事务具有必然性。从实践上看，要确保这一必然性成为现实，共青团必须获得统筹和管理青少年宫事务的法律地位，明确管理青少年宫事务的职责范围，同时还要加强自身的社会职能建设。
[关键词]共青团 青少年宫事务 必然性
“少年宫”是指专门供少年儿童开展校外活动的机构。目前，与少年宫类似的校外教育机构有青年宫、青少年活动中心、儿童活动中心、青少年活动营地等，它们统称为“青少年宫”。青少年宫是综合性的青少年校外教育机构，是培养教育青少年不可缺少的校外活动场所，也是我国国民教育体系的重要组成部分。由于我国管理青少年宫事务的特殊情况，青少年宫已形成共青团、教育、妇联、科协、文化等相关部门管理青少年宫事务的格局。
共青团是党的助手和后备军，是党联系广大青少年的桥梁和纽带，承担着团结、教育、引导青少年的重要职责。与其他相关部门相比，由共青团来统筹管理青少年宫事务，既是共青团履行好自己的职责，发挥团组织在服务育人、实践育人、文化育人、环�秤�人、组织育人中的独特优势的必然，也是青少年宫的现实要求。共青团统筹协助政府管理青少年宫事务，将为共青团工作的开展提供有力的阵地依托，将为青少年宫的有序、健康、持续发展提供切实保障。
一、共青团的职能与优势所在
在目前中国社会的整体结构中，共青团组织至少具有三种社会身份[1]，相对应也具有三种基本职能。首先，共青团是执政党——中国共产党的青年组织，具有政治属性，为执政党争取青少年是它的社会使命。因此，共青团组织必须始终围绕党在各个历史时期的中心任务，把最广大的青少年团结在党的周围，始终按照党的要求培养教育青少年。其次，共青团是协助政府管理青少年事务的准政府组织，具有社会属性。较之国际管理青少年事务的经验做法，在我国政��的部门和职能设置中，没有统筹和专司青少年事务的管理机构。但是，无论是在规定的职能上，还是在实际工作中，共青团组织实际上担负了政府管理青少年事务的职能。最后，共青团是青年的群众性组织，具有组织属性，它是青少年具体利益的代表和维护者，在一定意义上负有非政府组织的功能，竭诚为青少年服务是共青团工作的重要宗旨。
1.政治职能与政治优势
政治属性是共青团的根本属性。共青团是执政党的青年组织，这种政治属性决定了共青团要发挥好助手和后备军的作用，承担起政党的青少年工作。一是要为党去团结、吸引和凝聚优秀青少年，把他们凝聚在党和团的周围，接受党团队的意识形态教育。二是为党做好稳定青少年的工作，积极做好青少年的思想引导工作，促进青少年有效社会化，与社会和谐发展。
较之青少年宫的教育、妇联、科协、文化等主管单位，共青团的政治属性无疑成为最大的优势。共青团是我国最大的青年组织，同时受党的委托领导少先队。团员青少年、少先队员八小时以外活动的组织管理本身就是共青团的“本职工作”。重视和做好青少年思想道德教育工作，是共青团、少先队组织的优良传统和政治优势。在长期的实践中，共青团、少先队组织探索出了一系列具有鲜明时代特色和适合青少年特点的思想道德教育的有效方法，总结出了以实践教育为基本途径，重在引导的工作方式、方法，这为青少年宫各项活动的开展提供了有利的指导。例如，团属青少年宫开展的“祖国在我心中”文艺汇演、“红歌大家唱”、“寻找美丽的中华•红色之旅”等活动都是对青少年进行思想意识引导的典范。共青团组织的政治属性决定了其在管理青少年宫过程中能更好地坚持正确的政治属性与价值导向，而这是其他主管单位无法匹敌的。
2.社会职能与资源优势
社会属性是共青团的重要属性。共青团是准政府组织，共青团的社会属性决定了共青团要协助政府管理青少年事务。党的十五大报告明确指出，“工会、共青团、妇联等群众团体要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大群众的桥梁与纽带。”胡锦涛同志《在五四运动八十周年纪念大会上的讲话》中第一次明确要求共青团“发挥作为国家政权的重要社会支柱作用，积极协助政府管理好青少年事务。”受政府委托管理青少年事务是共青团的基本任务和职责，也是共青团在新的历史条件下社会职能的创新和发展。
较之青少年宫的教育、妇联、科协、文化等主管单位，共青团具有青少年的全覆盖网络型组织，具有从事青少年工作得天独厚的人力资源、社会资源、组织资源、经验资源、智力资源、政治资源，与青少年事务的社会公共性相匹配，是中国最适合也最接近青少年事务管理组织要求的组织�Ｖ泄�社会目前正处于一个急剧的社会转型时期中。社会现代转型必然衍生出一系列青少年社会问题，如青少年越轨犯罪问题、青少年对更为复杂和快节奏的社会生活适应不良的问题、青少年的社会教化与健全人格的养成问题等，共青团自身所具有的资源优势将会有助于青少年问题的解决。
3.群团职能与组织优势
组织属性是共青团的特别属性。共青团是青年的群众性组织，共青团的群众组织属性决定了共青团要代表和维护青少年的具体利益，竭诚为青少年服务。作为群众性组织，共青团组织网络体系庞大、严密和完整，广泛分布在学校、企业、社区、政府等各个场域，可以直接服务每一个青少年。
较之青少年宫的教育、妇联、科协、文化等主管单位，共青团、少先队组织有健全的组织网络体系，为青少年宫各项工作的开展提供了强有力的组织依托。青少年的成长成才，大多是与共青团、少先队的培养和教育分不开的。实践证明，共青团管理下的青少年宫事业，实现了共青团、少先队工作与社会教育工作的相得益彰，校内教育与社会教育的相互补充，智育与德育的共同发展。
此外，共青团还有20多年指导中国青少年宫协会工作的直接经验，对青少年宫活动阵地建设与发展已经形成了较为完整的思路。中国青少年宫协会是全国青少年宫系统最高行业协会，担负着服务共青团工作、推动青少年宫发展的重要职责。共青团指导下的中国青少年宫协会凝聚了教育、妇联、科协、文化等全国各系统的青少年宫6000余家，每年参加青少年宫活动的人数超过5000万，培训人数超过3000万，为推动青少年宫行业可持续发展、服务青少年健康成长做出了积极的努力。
二、青少年宫的现实要求
青少年宫是综合性的校外教育机构，负有教育、引导和服务青少年的职责，青少年宫事务的性质与共青团的基本职能相契合。在实际工作中，青少年宫也拓展和延伸着共青团的工作。目前，青少年宫尚未形成统一的管理体制，严重制约着青少年宫事业的发展。共青团丰富有效的资源、管理青少年事务的优良传统和实际经验，使得由共青团统筹管理青少年宫事务既符合共青团的职能要求，也符合青少年宫的现实情况。
1.青少年宫事务的性质与服务共青团工作的实际使然
第一，青少年宫事务的性质与共青团职能相契合。青少年宫事务是青少年事务中的一个重要方面。青少年宫事务首先是一种政治事务。因为在我国，青少年的工作是党的群众工作的基础，群众工作是党的执政基础，青少年工作则是这项基础工作中的基础。关心青少年发展、引导青少年成长、发挥青少年作用、解决青少年问题是巩固执政党的青少年群众基础的重要任务，也是转型期青少年宫事务管理的现实要求。其次，青少年宫事务不是单纯的政治事务，还是国家事务。国家事务体现的是一种社会服务和社会管理的职能。青少年宫是服务青少年成长，满足青少年校外教育需求的综合性校外教育机构，是培养青少年兴趣，促进青少年全面发展、健康成长的国家公民的重要阵地。最后，青少年宫事务还是一种社会事务。青少年在成长发展和贡献社会的同时，也是一个社会人。青少年宫教育的本质就是促进青少年的早期社会化，引导青少年习得社会规范和必要的社会化技能。三个性质相互依存，不能割裂。政治属性不能淡化，只能强化。在发挥政治功能的同时拓展国家功能和社会功能，并通过国家功能和社会功能的开发和完善，把政治功能无形、有效、持续不间断地渗透进去。由此可见，青少年宫事务的政治性、国家性和社会性，恰好契合共青团的政治职能和社会职能，这使得青少年宫事务归属共青团管理成为必然。
第二，青少年宫对共青团工作的拓展和延伸。青少年宫工作实际上是在服务着全团工作，这主要体现在以下几个方面。�诜�务对象上，青少年宫的服务对象主要是青少年，重点在于少年儿童，这在一定程度上弥补了共青团以青年为主要服务对象的缺陷，可以实现真正有效覆盖青少年群体；在组织网络上，青少年宫系统已初步形成一个行业网络，具有组织青少年的优势，能覆盖和凝聚更多的青少年，这一点与共青团的组织优势相得益彰；在活动阵地上，青少年宫作为一种校外教育，以活动教育为主，活动育人是其特色，这符合共青团通过体验教育、少先队活动培养人的特色，青少年宫作为青少年校外活动的重要阵地，既扩大了共青团的影响，也成为共青团组织和服务青少年的有效阵地；在教育目标上，青少年宫旨在引导青少年形成正确的思想意识，引导青少年习得社会规范和必要的社会化技能，发展青少年的个性爱好，青少年宫开展的思想道德活动符合共青团的政治职能，为党和国家培养合格的建设和接班人，开展的其他活动，旨在提高青少年的综合素质，促进他们全面发展，这符合党和国家的教育方针。此外，青少年宫还承担着党和政府交与的各项任务，如代表中国出访世界，同外国青少年交流等，这符合党对共青团协管青少年事务的要求，扩大或延伸了共青团的社会职能。青少年宫在通过活动凝聚、团结、教育、引导青少年的同时，还承担着维护青少年权益�闹澳堋＠�如，12355青少年服务台很多都设在青少年宫，青少年宫实际上承担着共青团的群团职能。
2.青少年宫管理体制的问题与解决的路径使然
目前，青少年宫管理涉及面较广，存在多头管理、体制不顺等问题。从国家层面看，发改委编规划、列项目，财政部编预算、拨费用，税务总局立税种、收税费，物价部门核收费、定标准，校外联管协调。但是由于校外联是非常设机构，没有行政管理职能，也没有建立起有效的工作机制，很难在统筹协调上发挥更大作用。特别是近年来联席会议的工作着力点大多放在组织立项建设上，对管理体制机制缺乏深入研究，项目投入重点也多为教育系统，存在着资源分配不够均衡、资金使用效益不够高的现象。[2]从部门层面看，青少年宫分属教育、共青团、妇联、文化、科协等不同部门，各自分头向发改委、财政、税务、物价等部门提出建设项目、申请财政费用、提请税费减免、商定收费标准。各主管单位大多依据自身的重视程度、目标定位、投入力量和经费情况对所属场所实施管理，难以切实管到位和给予必要的业务指导。青少年宫多是各自为战，造成了人力和设施资源的浪费，影响其规模化、正规化、科学化发展。
根据我国目前的国情和青少年宫的现状，由党的助手和后备军共青团组织来执行部分的政府职能，协助政府统筹管理青少年宫事务，使其成为青少年事务管理工作中的重要组成部分是一种最佳的路径选择。因为，在形成青少年宫事务工作合力方面，共青团组织恰好可以利用其独特的身份，严密完整的组织构架，协助政府充分发挥引导、激励、协调和沟通作用。随着中国社会的体制改革，党政的合理分工，在新的体制下，目前共青团正处于受政府委托管理青少年事务的过渡时期，它既是“党的助手和后备军”，具有政治属性，也是“��家政权的重要社会支柱”，具有半政府性。因此，共青团在继续发挥其传统青少年工作优势的同时，可以协助政府管理和处理青少年宫事务。
三、需要解决的问题及实现的途径
共青团政治职能定位的优势是其他任何社团组织无法比拟的，但实际上，共青团对于青少年宫事务的统筹管理缺少法律依据、法律保障和行政授权，共青团社会职能定位面临一些尚未解决的问题，如社会角色相对模糊，维权职能缺少法律授权，管理青少年宫事务缺少行政授权等。因此，共青团协管青少年宫事务，必须滤清这些问题，才能确保共青团管理青少年宫事务顺畅、有效。
1.获得管理青少年宫事务的法律地位
协管青少年宫事务，首先要解决的是确立一个独立的、具有法律地位、其职能可以涵盖政府管理青少年宫事务的所有方面，但其管理权又和政府现有职能部门不存在交叉，其机构设置和管理组织的分布还要具备全方位、呈网络状这样一个特点的青少年宫事务管理机构。如前所述，共青团是目前我国现有组织中在职能上最接近上述要求的组织。中国共青团既不是政府组织，也不是非政府组织。如果我们能在共青团传统政治职能上，再从法律上明确增加规定共青团组织作为隶属于政府管理青少年事务的青年组织，[3]将青少年事务管理职能赋予共青团，则能真正解决政府管理青少年事务相互隔离，各自为政、边缘化以及避免管理职能交叉、管理成本增加等问题。
因此，共青团只有通过全国人大或全国人大常委会在宪法或者相关法律中，明确规�ü睬嗤抛橹�在协助政府做好青少年宫事务管理中的主导性地位，这样才能确立管理人员的稳定地位和运作资金的来源问题，在协调政府职能部门关于青少年发展和问题上也才具有制约性、权威性地位。[4]
2.明确管理青少年宫事务的职责范围
管理青少年宫事务的行为主体是政府而不是共青团，共青团组织只是参与或协助青少年宫事务的管理，在总体格局上共青团始终是以协管者的身份受政府委托管理青少年宫事务。虽然共青团组织受政府委托直接管理的青少年宫事务占全部青少年宫事务的比重会增加，管理力度会不断加大，但不会取代政府来管理青少年宫事务。共青团协助政府管理青少年宫事务，不是去履行行政管理职能，而是去履行社会服务职能。共青团在传统的政治职能基础上，增加了政府属性的青少年事务管理职能，这是共青团职能多元化发展的表现。共青团职能多元化发展是对社会发展和青少年需求的回应，既使共青团能更自如地应对社会转型，也有利于中国共产党执政地位的加强和巩固。
具体而言，共青团在协管青少年宫事务中，首先要明确作为“掌舵者”的职责范围[5]：制定青少年宫事务规划和以及执行青少年宫事务规划的程序；调查研究国内外青少年校外活动场所现状及问题，提供有关决策部门参考；统筹协调各主管部门；加强全社会对青少年宫教育重要性的宣传，促进青少年与政府间的沟通；发展与国际青少年组织的交流与合作。其次，要明确作为“划桨者”的职责范围：承担政府或政府职能部门具体项目，承担青少年项目和获得财政支持；制定解决政府职能部门具体事务的“个案处理”方案和程序等。无论是“掌舵者”，还是“划桨者”，共青团要明确明确自己的角色，不可“越位”。
3.加强共青团的社会职能建设
随着改革的深化，社会公共空间和领域出现了巨大的扩张，青少年群体分层加深，在不同青少年群体中产生了新的多元化需求和利益，共青团传统的基于政治身份带来的政治利益和相关利益减少，在促进青少年成才、维护弱势青少年利益、满足青少年多元化发展需求上又缺乏有力措施，使得青少年对共青团组织的认同感下降，社会合法性存在危机，亟需在传统政治职能的基础上加强社会职能的建设。[6]
具体到青少年宫事务上，共青团组织首先要引导青少年宫拓宽它们自身社会职能的内涵，引入社会化的服务方式和管理模式，在社会中发现、整合教育资源，提供满足广大青少年需求的服务，增强对青少年的吸引力、凝聚力；其次要着力构建青少年宫事务管理的网络体系，发挥中国青少年宫协会的行业组织优势，通过省级协会和广大会员单位，加强对青少年宫系统的社会化管理；最后要发挥共青团自身的资源优势，在青少年宫活动的开展上，通过社会化运作的方式承接政府青少年事务的公共项目。[7]
综上所述，共青团协管青少年宫事务，既是青少年问题日益社会化的必然要求，也是共青团工作跨世纪发展的一个重要生长点。随着这一职能的逐步实现，必将使共青团工作的内容、方法和运作机制等诸方面发生深刻变化，同时使共青团组织的社会声望和社会地位得到进一步巩固和提高。
[1]参见王斌：《共青团协助政府管理社区青少年事务研究》，同济大学2007年硕士学位论文，第31页
[2]政协全国委员会社会和法制委员会：《关于未成年人校外活动场��建设管理情况的调查报告》，2009年9月，第10页。
[3]吴娟在硕士论文《共青团管理政府青年事务的实践途径探究——以上海市共青团为例》（复旦大学2008年硕士学位论文，第47页）中，提出“共青团作为青年事务管理组织，要明确和落实法律地位”。笔者认为共青团要协管青少年宫事务必须首先解决好自身的法律地位问题。
[4]参见吴娟：《共青团管理政府青年事务的实践途径探究——以上海市共青团为例》，复旦大学2008年硕士学位论文，第47页。
[5]吴娟在硕士论文《共青团管理政府青年事务的实践途径探究——以上海市共青团为例》（复旦大学2008年硕士学位论文，第46页）中，认为共青团作为“青年事务管理组织”既要做好“掌舵者”，又要做好“划桨者”，笔者借鉴了她的提法。
[6]参见吴娟：《共青团管理政府青年事务的实践途径探究——以上海市共青团为例》，复旦大学2008年硕士学位论文，第48页。
[7]参见王�r：《社会转型期青少年事务管理的政府行为研究》，苏州大学2001年硕士学位论文，第68页。
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